国务院日前批转人社部、发改委、民政部、财政部、卫生部、社保基金会联合制定的《社会保障“十二五”规划纲要》，并下发通知要求贯彻执行。“十二五”期间我国将落实医疗保险关系转移接续办法，实现医疗保险缴费年限在各地互认，累计合并计算。（6月28日《新京报》）

2011年7月正式实施的社保法，已经明确提出“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算”。人社部、卫生部等也曾就此专门下发过文件。不过，医保关系转移接续进行得并不顺利。数据显示，目前我国参加城镇医保的人数已达到47343万人，2011年我国跨地区转移医保关系仅50万人次。在劳动力资源流动频繁的今天，这个数字显然说明医保转移远没有做到“应转尽转、应续尽续”。

从表面上看，医保转移接续难，源于相关规定只是提出个人账户随其医疗保险关系转移划转，对统筹基金安排则语焉不详。如果以个人缴纳医疗保险费用为一个基准单位，可换算出，个人账户资金是1.9单位，统筹账户资金为2.1单位。在一些经济发达地区，医保缴费工资基数很大，单位缴付比例也明显高于平均水平，则统筹账户超出个人账户差额更大。由于参保者统筹账户资金无法随人员流动而转移，医保关系呈现“转出容易转入难”，一些接收地的对策就是不承认以前的缴费年限。

这种统筹基金之争，恰恰正是时下我国社保制度“碎片化”的真实写照。首先是统筹层次过低。医疗保险实行的是属地化管理，目前全国基本以市级统筹为主，各统筹区之间相对封闭的，缴费和待遇水平均差距甚远。过低的统筹层次存在着众多缺陷，不仅限制了跨统筹地区转移，而且不能有效降低参保人员的医疗风险，阻碍了医保体系作用的发挥。随着医疗保险制度改革的不断深化，这种条块分割的过低的统筹层次所带来的矛盾和问题还在更为凸显。

其次是医保制度多轨。我国现行医疗社会保障有四种形式：公费医疗、城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗。这种“选择型”制度安排不仅有损公平与效率，也无法适应人口流动、身份变换的现实需要。大学生毕业变职工，农民进城当工人，失业职工变成居民身份……一系列的身份转换，在当前几大医保制度各自为政的情况下，无法接续。要想进入新的医保制度，往往只有放弃以前的缴费记录。尽管山西等一些地方通过年限折算的方式，在医保跨地区跨制度接续方面做出了一些探索，但年限折算只是一种次优选择，并不属于真正意义上的累计合并计算。

《社会保障“十二五”规划纲要》只是一个原则框架，医保缴费年限互认还需要更为完善的配套措施，对于年限如何累计、统筹基金转移比例、统筹区间不同部门的接洽、转移后的待遇等关键问题进一步细化。不过，从长远来看，真正实现医保全国漫游畅通无阻，必须突破“碎片化”困境。一方面，提高基本医保的统筹层次，先实现省级统筹，再逐步过渡到全国统筹。同时，加快医保制度并轨步伐，尽快将城镇居民医疗保险与新农合并轨为统一的城乡居民医疗保险，条件成熟后再与职工基本医疗保险、公务员公费医疗并轨为一元化的全民医疗保险。这既是完善医保关系转移接续机制的重要条件，更是提高医保公平性的题中之义。