选举法草案提请第十一届全国人大第三次会议审议，这标志着新的选举法即将破茧而出。

此次选举法修改内容非常广泛，新闻媒体普遍关心公民的平等选举权问题。其实，我国选举法还有一项重要的制度值得人们关注。选举法草案规定，代表候选人必须如实申报个人情况，完善候选人向选民介绍的制度。这是我国公务员财产申报制度建设的重要契机。

众所周知，财产申报制度一直是我国反腐倡廉制度的“短板”。这些年我国虽然实行了收入申报制度，但是，并没有实施财产申报公开制度。处级以上领导干部必须申报自己的收入情况，但是，个人或者家庭究竟有多少财产，人们不得而知。不仅如此，实际上减轻了贪污腐败官员的罪责，我国刑法还规定了巨额财产来源不明罪，明确规定巨额财产来源不明的，不是以贪污或者受贿论处，而是以巨额财产来源不明罪单独论处。这样的制度设计，使得我国反腐倡廉步履维艰。

此次选举法草案规定代表候选人必须如实申报个人情况。这是我国财产申报制度得以落实的重要机会。首先，由于全国人大代表和各级地方人大代表中公务员的比例超过80%，因此，要求代表候选人申报个人情况，其实就是要求公务员向选民申报个人情况。如果这项制度能够贯彻实施，那么，公务员作为代表候选人，必须首先申报个人财产，因为只有这样才符合选举法规定的资格条件。如果公务员不申报个人财产，那么，公务员就没有资格担任代表候选人。

其次，在选举法中规定财产申报制度，可以有效地避免以往出现的暗箱操作情况。公务员财产申报与财产公开有机地结合在一起，可以更加充分地发挥公务员财产申报制度的威力。过去我国实行的公务员财产申报制度，是一种不透明的财产申报制度。尽管一些地方在改革的过程中公布了公务员财产申报的信息，但由于这些地区公务员只申报工资收入，而没有公布个人或者家庭的基本财产情况，所以公务员财产申报并没有起到应有的作用。在选举法中规定代表候选人必须如实申报个人情况，就意味着公务员必须面向选民全面如实地说明个人情况。这对于发挥公务员财产申报制度的作用至关重要。

第三，按照选举法规定，代表候选人不仅要如实申报个人情况，而且要面向选民，接受选民的质询。这就使得代表候选人在公布个人情况包括财产收入情况时不敢弄虚作假，因为只要在财产申报的过程中出现差错，就会丧失选民的信任。这样的制度设计可以把静态的公务员财产申报制度与动态的选举制度有效地结合起来，从而更好地发挥选民的监督作用。

我们建议全国人大代表在审议选举法的过程中，充分认识到代表候选人个人申报制度的重要性，通过完善法律规范，将公务员财产申报制度落实到位。当然，由于财产申报制度关系到每一个全国人大代表自身的利益，所以，可能会有一些人大代表心存顾忌。我们相信人大代表能够从国家利益出发，身体力行，尽快完善代表候选人个人申报制度，从而使我国民主政治建设进入新的阶段。

笔者具体建议：第一，可以在选举法中明确规定，代表候选人申报个人情况的内容包括个人担任社会公职、企业经营和财产收入情况；第二，必须明确规定如果代表候选人在个人情况介绍方面弄虚作假，选举委员会可以违反诚实信用原则为理由，取消其候选人资格；第三，代表候选人向选民介绍情况的时候，应当如实介绍个人的财产情况、家庭情况，如果选民提出要求，还应当向选民介绍家庭成员财产收入情况；第四，选民候选人当选人大代表之后，如果选民发现人大代表在个人情况介绍方面弄虚作假，可以向人民法院提起诉讼，要求罢免人大代表；人大常委会也应该受理选民的投诉，并且公开向选民说明处理情况。

长期以来，在公务员财产申报制度建设方面，学术界提出了许多似是而非的议题。譬如，有人认为公务员财产申报制度必须与国家的储蓄存款实名制结合起来，公务员的财产申报制度必须与国家的诚信制度结合起来。在笔者看来，公务员财产申报制度不是包治百病的灵丹妙药，但是，如果依靠少数人监督国家公务员，那么，必然会产生越来越多的腐败。在公务员财产申报制度设计方面，一定要充分发挥选民的作用，完善我国的选举制度，鼓励选民随时监督国家公务员。(作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任、法学教授)

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近日，全国政协委员、著名电视节目主持人崔永元就城乡差距过大等问题发表了大胆犀利的批评意见。有作者设想，崔永元如果投身某个以农民为主的选区，农民一定愿意选他担任人大代表，他就可以代表农民向所有加大城乡差别的不公平政策投反对票了，“那时的小崔，将是一个称职的农民利益代言人，尽管他本人从来都不是农民”。（《北京青年报》3月7日）

崔永元不是农民，但他对城乡差距过大等问题的扎实调研和热切关注，以及他“厌恶所有的不公平”的平民情怀，足以使他成为一个称职的农民利益代言人。这的确是一个很有意思的问题。然而，农民能不能选崔永元当人大代表呢？

提交本次全国人大审议的《选举法》修正案，对以农民工为主的流动人口的选举权和被选举权未作新的规定。据全国人大常委、全国人大内务司法委员会副主任委员陈斯喜介绍，《选举法》修正案赋予了农民与城市居民“同票同权”的选举权，但人大代表名额分配到各个选区和选举单位后，选区和选举单位还要综合考虑，使各个方面都有适当的代表名额，这样，农村选区不一定只选农民当代表，农业人口比较多的省市也不一定主要选农民代表。（央视《今日关注》3月9日）这个解释可以简单概括为“农民并非只能选农民当人大代表”。既然如此，农村选区是否可以选举崔永元呢？

农村选区不一定只选农民当代表，因为农村选区的居民除了农民，还有官员、教师、企业家等等，基于这样的考虑，一些地方的镇长、农业局长、主管农业的副市长纷纷可当选为“农民代表”。如此考虑原本不错，但大量事实证明，这些人名为“农民代表”而实具官员身份，他们当选后能在多大程度上代表农民，以及他们到底是不是农民真心实意选出来的，都值得打一个大大的问号。

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崔永元就不一样了。凭他长期以来良好的公众形象、非凡的社会影响力和活动能力，农民愿意选他当代表将不成问题，他能够代表农民也不成问题。唯一的问题是，崔永元有没有“投身”某个以农民为主的选区的资格？他在农村选区能不能获得被选举权？

按照现行规定，崔永元必须在农村选区具有当地户籍，或者在当地工作、居住一定时间（证明他是流动人口），才能在当地获得选举权和被选举权。这对崔永元来说可能是比较难办的。即便他确有“投身”某个农村选区的积极性，有成为一名称职的农民利益代言人的强烈愿望，即便这个选区的农民愿意投票选崔永元当代表，也可能由于现行选举制度的限制，致使双方均无法如愿。

崔永元们不能被农民选为人大代表，某些不能代表农民利益的人却总能“当选”。这不能不说是一个沉重的遗憾。现在，人们越来越重视人大代表选举的竞争性问题，认为只有进一步改革选举制度，让不同候选人通过公开竞争决出高下，才能让农民在崔永元与某些镇长、局长之间作出理性选择。然而，加大竞争性还有一个条件，就是要完善选举制度的相关环节，扩大人大代表选举的开放性，减少针对候选人的地域限制和身份限制，这样，崔永元们才能摆脱户籍、工作或居住时间等障碍，成为名正言顺的农民利益代言人。

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农业、农村、农民问题越来越受到重视，但在相当长的一段时间里，农村群体表达意见和诉求的渠道相对较窄，也是不争的事实。“城乡按相同人口比例选举人大代表”写入选举法，更好地体现人人平等、地区平等、民族平等，这无疑是一大进步。

通过修改选举法，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，能更好地保证城乡人民享有平等的选举权，调动全体人民的积极性和创造性。这是我国城市化进程、城乡统筹的现实需要，更是发展社会主义民主政治的必然要求。

在“同比”、“同票”之后，如何使其意义落到实处，产生更多真正能代表农民利益、为农民代言的全国人大代表，扩大农民政治参与，真正实现“同权”？这成为社会各界关注的问题。

其实，早在2007年地方人大换届选举时，江苏射阳县人大、山东淄博市淄川区人大就已在全国率先“吃螃蟹”，探索实行城乡按相同人口比例选举人大代表。两地的“一人一票”、“一票一值”，产生了许多积极影响，最明显的就是:农民代表数量增加了，推进高效农业、保护农民利益等涉及“三农”问题的声音，比以往更多更响亮，让农民获得了实实在在的好处。

随着经济社会的发展，这些年来，我国农民的文化水平、综合素质不断提高，政治参与的愿望和能力也不断加强。在广大农村，不乏各类优秀人才，他们处身基层，热爱自己的家乡，了解农村的情况，能代表农民群众的意愿。扩大农民代表所占的代表比例，实现选举权的完全平等，正是对农民政治参与诉求的积极回应，也将有助于真正实现农民政治参与的“同权”。

改变农民在利益表达中的不平衡地位，根本途径在于扩大农民的政治参与，通过一系列类似“同比、同票、同权”的选举制度改革，真正在政治生活中提升农民的政治权利。届时，中国农民将有更为通畅的途径发出自己的声音，维护自己的权利。而他们的能力和素质，也必将随着更加广泛的参与而不断提高。

（摘编自3月9日《人民日报》两会时评）

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以农民工为主体的流动人口，如何参加现工作地的县乡直接选举？对此，全国人大8日开始审议的选举法修正案草案未做出具体规定。(据2009年3月9日 《长春晚报 》)

对于社会普遍关注的农民工选举权问题，此次选举法修正案草案选择了搁置，而不是像人们最初所期待的那样，能够在人大立法中遇到“绿灯”，有一个较大的突破，给人们一个惊喜。实质上，这种“搁置”为更加有效的解决农民工选举权问题预留了更大的求索空间，也是在鼓励社会广辟渠道保护农民工的选举权利。

立法不是制造法，而是表述法。马克思曾深刻地指出：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。”显而易见，立法活动就是将人民群众反映出来的利益、要求、愿望制度化、法律化和规范化，使之成为社会规范和行为准则。为此，要求立法机关的全部立法活动必须认真考察了解社会生活提出的法律要求，准确反映这一要求，而不是主观臆断，这是实现立法法治化与理性化的基础和前提。

8日，王兆国副委员长在十一届三次全国人民代表大会第二次全体会议上作关于选举法修正案草案的说明时指出，关于流动人口参加现工作地选举问题，牵涉面广，比较复杂，我国户籍制度的改革正在推进过程中，现在解决这个问题的条件还不具备。因此，这次选举法修改对此可暂不作规定。显然，搁置农民工选举权是一种审时度势的实事求是选择。

搁置农民工选举权问题，体现了我国立法活动“实事求是，从实际出发”的基本原则。通俗地说，立法就是对社会利益和负担（权利和义务）进行权威性的分配，建立和维护社会秩序，实现对社会的控制。一部理性成熟的法律，其内容必须要实事求是，从中国的实际国情民情出发。我国社会主义初级阶段的基本国情以及国土辽阔、人口众多，多民族分布，经济发展不平衡等现状，客观上就决定了立法机关展开立法活动，一定要实事求是，从实际出发，充分考虑众多不同社会阶层与群体以及不同民族的特点与利益，考虑各个地区政治、经济、文化发展不平衡的现实，统筹兼顾，而不能脱离实际，单凭主观愿望去追求立法的完备，以确保立法及其结果有旺盛的生命力。

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搁置农民工选举权问题，为解决问题提供了更为广阔的空间。应当承认，随着社会的发展进步，人们对于权利的享有、实现和保护及限制，可以通过多种方式来实现，并非只有诉诸法律来这一条道。毕竟，法律调整只是保护农民工选举权和被选举权的最后一道防线。事实上，早在2006年各地方在组织县、乡两级人大换届选举时，按照全国人大常委会关于做好选举工作有关指导意见，依照法律的有关规定，就对保障流动人口的选举权和被选举权进行了尝试，选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，有条件的可以回原选区参加选举。凡不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。中国人民大学法学院院长韩大元说，上述有效措施，在现实条件下可以在一定范围内保障农民工等流动人口的选举权和被选举权。

搁置农民工选举权问题，也会促进立法准备质量的不断提升。尽管法律不可能将纷纭复杂的政务都规定下来，更不能设想凭借现成的法律处理那些随着社会发展和环境变化而出现的事件，但是立法活动必须遵循严肃性和权威性，保持法的连续性和稳定性。全国数以亿计的农民工背井离乡，外出打工谋生，这是一个庞大的流动群体。如何保证这部分人的选举权和被选举权，确实是一个复杂的难题。立法必须跟进，但决不能急进。冷手抓不了热馒头。这就要求相关立法工作人员必须有充裕的时间，深入实际，调查研究，充分认识和把握流动人口的客观实际，倾听方方面面的意见和建议，集中上上下下的智慧和做法，使有目的、有意识的立法活动与流动人口参选的实际统一起来，力戒主观和片面，防止粗疏和盲目，确保农民工的选举权和被选举权落到实处。

还有，搁置农民工选举权问题，也反映了我国立法工作日臻成熟，这才是国之大幸，民之大福，值得称道。

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近日的“两会”新闻中，全国人大常委会副委员长王兆国关于选举法修正案草案的说明是一大亮点。最受关注者，是其中的两条:一是城乡按相同人口比例选举人大代表，二是搁置了农民工在现住地参加选举的问题。王兆国说，前者条件已具备，后者条件不成熟。

按照相同人口比例选举，也就是媒体常说的“同票同权”，虽然早有铺垫——在去年10月就进行过一次全国性的讨论，几天前李肇星作为全国人大新闻发言人也预告过一次——但是仍然是一个令人高兴的消息。至少它在法律的层面上肯定了，农民终于有望和城里人拥有相同的选举权利。

在此之前，这个权利的分配，在选举法中的描述是:“农村每一代表所代表的人口数八（四）倍于城镇每一代表所代表的人口数。”听起来是农村代表的权力更大，能代表更多的人，事实上是农村人的政治权利大大地小于城里人。1953年规定8个农民才等于1个城里人，1979年调整为4个农民等于1个城里人。

如今，农民的“八分之一”或“四分之一”选举权面临终结。那么改变了的历史条件是什么呢？王兆国说，由于工业化、城镇化的加速，我国城镇人口比重已由1995年的29.04%上升为2009年的46.6%。事实上，这个比重变化应该更大，因为有大量的流动人口没有被进入统计数据。

这些流动人口以农民工为主。他们工作在城市，生活在城市，却因为户籍的原因，被称为农民。所谓第二代农民工，与农村更是毫无关系。他们出生在城市，成长在城市，除了要被迫回到农村去参加高考之外，他们的一切都属于城市。但是，法律规定他们的选举权在农村。在父亲的出生地某乡某村由谁来代表，他们既没有兴趣，也毫不了解，不可能去参加选举，何况还要他们自己花路费跑到那个陌生的地方去投票。

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因此早有专家提议，让农民工就地选举。从自己身边的事情关心起，这是政治最基本的含义。不过，王兆国解释说，这个问题“牵涉面广，比较复杂，我国户籍制度的改革正在推进过程中，现在解决这个问题的条件还不具备”。这就意味着，这些农民工将继续成为选举中的“多余的人”。

搁置为数不少的一部分人的选举权利，这既不符合政治伦理，也无益于解决“四分之一”选举权之后的政治现实。城乡“同票同权”之后，专家已经指出，这并不意味着农民代表的大幅增加——根据历史统计，还有可能减少。但是，农民数量较多的省份的代表名额会大幅增加，这是不争的事实。

一些容纳流动人口较多的大城市，可能会觉得不公平。不管农民工个体的权利如何被忽略，但是他们毕竟生活在这些城市里，这些城市的政治决策不可能完全熟视无睹。由于流动人口没有在当地选举的权利，这些城市在全国人大中的代表人数就会减少，进行全国性的资源分配时，优势也会丧失。反之，假如实现了流动人口就地选举，“同票同权”附带的此类问题就迎刃而解了。

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昨天，全国人大副委员长王兆国就修改选举法草案做说明时称，实行城乡按相同人口比例选举人大代表的客观条件已经具备。温家宝总理在今年政府工作报告中亦说，“要发展社会主义民主，切实保障人民当家作主的民主权利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。”这段论述被普遍解读为提出了民主权利的“五权”概念。与后四项晚近几年才进入公众视野的民主权利概念相比，选举权其实早就为人们所耳熟能详，今年两会高调纳入公民民主权利谱系，且居于首位，意义深远。

其中缘由，当可用选举权之重要性来解释。选举，是民主的源头，选举权，则是公民政治权利的基石，堪称一切民主权利的“母权”，这些都是无需赘言的政治常识。强调这一常识固然体现了执政者对于民主的认同，但更多传达的应当是改善选举权实践生态的清晰信号。

目前，公民选举权运用最为频繁的领域是选举各级人大代表。我们远超许多国家的高参选率，从一个侧面证明了选举权的普遍性已在我国得以实现。但也应当看到，一些地方在高参选率掩盖下的形式主义、权力操纵等选举弊端，已经严重伤及公民的选举权利和政治热情。

这样的现状，当然与选举制度不尽完善有关。从历史上看，我国公民选举权的实现程度与国家政治民主化、现代化进程相伴相行，并具体反映于选举法律的不断变动。1979年出台的《选举法》已4次修改，历经三十年时光流转，渐次拓展开了更加民主、更加开放的选举制度空间。在此次人代会上，《选举法》还将进行第5次修改，其核心变化是实行城乡按相同人口比例选举人大代表。而平等性，正是选举权普遍性之外的又一重要原则，至少在制度层面，这可以视为保障公民选举权、推进民主政治的一个重要历史拐点。

但是在中国的现实语境下，对于城乡“同票同权”之类的制度变革，恐怕还不能过度乐观。与选举制度的点滴改进相比，更为紧要的也许是如何真正尊重既有的选举权制度设计，并使其在民主的轨道上真正运转起来。与保障选举权的普遍性、平等性相比，更为迫切的也许是如何捍卫选举权的真实性、有效性。

应当看到，实践中出现的一些地方选举失真等不正常状况，在很大程度上与公民选举权受到不当控制和压抑有关。比如，在候选人提名环节过于浓厚的“指选”、“派选”色彩、选民与候选人之间缺乏知情和沟通所造成的隔膜，竞争性不足的选举生态，颇遭诟病的“官员代表”、“老板代表”现象，乃至“用脚投票”的厌选心理……选举制度的改革还需做出的努力是，杜绝过度迷恋政治威权的治政理念，防止权力之手干预民主政治领域。

此次选举法修改，对于促进选举的真实、有效，有两个举措，包括“选举时应当设有秘密写票处”；“主持选举的机构或者其他有关机关，发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，应当及时依法调查处理；必要时移送有关机关予以处理。”这些举措未来是否能不折不扣地执行，仍将是一个考验。

“我们的改革是全面的改革”，“没有政治体制改革，经济体制改革和现代化建设就不可能成功。”这是温总理在今年两会上的另一段重要论述。于此背景下，我们不难得出结论，切实保障人民选举权将成为未来政治改革的一个重要切入口，而且也将决定其深度、广度乃至成败。

“要让人民更有尊严”———温总理所说的“人民的尊严”当然不仅仅是指吃饱肚子的尊严，也是政治自由和民主权利的尊严，这也是切实保障一切民主权利的“母权”———选举权的意义所在。政治学者罗伯特·达尔曾经指出：“从历史上看，民主的发展总是与对权利的尊重同步前进的。”基于我国的政治现实，保障人民选举权的核心就在于，进一步创造一个公平、公正和透明的选举环境，使公民能够进一步自由行使选举权利、真实表达选举意志。

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为期10多天的两会很快就会结束，热闹过后回归日常政治，许多炮轰都会随风消逝——但可以肯定的是，这届两会上有一个议题将会永远铭刻在人们的心中，写进国家的民主政治发展史，那就是以同票同权为最大亮点的选举法修改。因为这个历史性的突破，许多年之后，早已习惯了同票同权的我们，会在讲述国家民主发展史的时候对年轻人说：这历史性的一跃，从2010年两会开始。

50多年前，对于8∶1的城乡选票差别问题，小平同志说：就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活……随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用更为完备的选举制度——这位睿智而务实的老人，深知平等的相对性和权利无法突破现实，所以一直坚守着这个关于平等的美丽梦想。1979年，我国第四次修改选举法，城乡每一代表所代表的人口数比例达到4∶1。30多年后，当国家条件成熟之后，再也没有犹豫，一步到位兑现平权的承诺，回归了“一人一票一权”的常识。民主依靠选举表达，从8∶1、4∶1，再到1∶1，看一个国家选举史的荜路蓝缕，就能读懂这个国家并理解她的民主故事。

今天的更加平等，并不意味着昨天就不平等，谁也不能割裂自己的历史和现实的联系，一个国家的今天与昨天不是对立的，我们要用增量民主的视角看待选举法的修改。无论如何，从今以后，没有城乡差别，我们每个人都能用手中平等的选票争取到平等的权利。

中国实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是国家的最高权力机构。国家的立法权、政府预算的分配、资源的配置、收入的调节和其他重要制度的设计，都掌握在人大手中——所以人大的议政厅，主要是一个各阶层利益的博弈场，各阶层和群体能享受到多少权利，很大程度上取决于利益代言人在立法和决策中的权力分量和话语重量。人大是集体开会议事和决策，代表席位的多少决定了权利的平衡。于是，平等选举权也就与平等的政治权利密切相关，只有同票同权，才有自己的代表在议政厅中的平等话语权，也才可能为这个群体争取到平等的权利：政治、经济、社会、文化等各方面的平等权利。

这就是同票同权最大的意义，也是那些曾经被差别对待的人最充满期待的：他们可以不用被动寄望于别人的恩赐来赋予他们平等权利，而可以主动用手中平等的选票为自己争取到权利，他们可以借此告别“被”的时代。

上到庙堂之高，下到江湖之远，每个负责任的公民都对当下社会不少领域存在的不公现象充满忧虑：城乡的不公，户籍的歧视，教育投入的不公，医疗分配的差距，保障制度向城市居民的倾斜，等等，这些问题已经喊了许多年了，代表委员每年两会都呼吁，中央政府也出台了许多治理政策，为什么始终走不出不公的阴影，成为老大难问题呢？关键之一就在于选票上的差别。当农民手中的选票只有城里人1／8的权重时，制定法律时自然就很容易通过“同命不同价”的车祸赔偿规定了；教育和医疗等公共投入自然就有歧视了。会叫的孩子有奶吃，选票权重高的群体也能从公共财政中分得更大的蛋糕。

如果此次选举法的修改能获通过，同票同权能够实现，那么中国的民主政治将在跨越一大步后掀开新的一页，城乡的平权也将获得最坚实的制度支点。

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